在阿拉伯聯(lián)合酋長國迪拜舉行的聯(lián)合國氣候變化大會（COP28/11月30日-12月12日）上，來自世界各地的領(lǐng)導(dǎo)人齊聚一堂，討論氣候變化和全球變暖的解決方案。布魯金斯學(xué)會的專家評估了這次備受關(guān)注的會議的成果。

正義和公平再次退居二線

從組織上來說，締約方會議是國際舞臺上為數(shù)不多的讓原住民和資源貧乏國家有機(jī)會與全球超級大國領(lǐng)導(dǎo)人面對面交談的場所之一。實(shí)際上，COP28 吸引了超過 97,000 人參加，其中包括2,456 名化石燃料游說者，他們的人數(shù)幾乎超過了所有單個(gè)國家代表團(tuán)的人數(shù)。 COP27結(jié)束時(shí)達(dá)成了一項(xiàng)歷史性協(xié)議，為承受氣候變化沉重負(fù)擔(dān)的脆弱國家提供“損失和損害”資金。但是，在第一天啟動該基金后，COP28 上的許多其他決定使該協(xié)議看起來更像是象征性的讓步，而不是真正的行動。

損失和損害基金為工業(yè)大國向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移災(zāi)后恢復(fù)援助提供了賠償機(jī)制。這是 28 年來來之不易的承認(rèn)，那些排放最多的人應(yīng)該承擔(dān)損失。然而，該基金僅獲得4.29億美元4.29億美元，遠(yuǎn)低于估計(jì)的發(fā)展中國家損失，美國的 1750 萬美元捐款微不足道。累計(jì)溫室氣體排放量最大的貢獻(xiàn)者每年 4000 億美元，但沒有承諾增加資金水平?？紤]到美國是

“擺脫”化石燃料的最終協(xié)議也不是正義的巨大勝利。通過為化石燃料的持續(xù)擴(kuò)張留出空間，該協(xié)議可能會延長和加深經(jīng)濟(jì)和環(huán)境最脆弱社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)，包括在美國。據(jù)估計(jì)，1400 萬美國人生活在與石油和天然氣污染有關(guān)的癌癥熱點(diǎn)地區(qū)，還有數(shù)百萬人暴露于危險(xiǎn)的極端氣候。為了糾正這些不公正現(xiàn)象以及國際上的其他不公正現(xiàn)象，我們需要承諾逐步淘汰化石燃料。

政策和資金才是最重要的

兩個(gè)小詞成為迪拜爭論的中心：化石燃料?；剂显跉夂蜃兓械淖饔檬秋@而易見的，但這些事件中基于共識的決策使得對它們進(jìn)行任何明智的討論都變得異常困難。所以，公報(bào)第一次提到這兩個(gè)小字，我們應(yīng)該感到高興吧？

當(dāng)然，公報(bào)呼吁“公正、有序、公平”擺脫化石燃料，這真是太好了。這里的基調(diào)是正確的，因?yàn)閷τ谀承﹪襾碚f，挑戰(zhàn)比其他國家更困難。但為了陳述一個(gè)顯而易見的事實(shí)而進(jìn)行的丑陋斗爭卻忽略了世界真正需要領(lǐng)導(dǎo)人提供的東西。

COP28 公報(bào)不具有約束力。迪拜談判室發(fā)生的任何事情都沒有改變近 200 個(gè)派出代表的國家的實(shí)際情況。政策和資金才是最重要的——這些領(lǐng)導(dǎo)人回家后會做什么。富裕國家是世界上最大的溫室氣體排放國，需要制定政策減少對化石燃料的需求并鼓勵采用替代能源。他們還必須努力增加資本流動，以便中等收入和低收入國家也能這樣做，同時(shí)向那些目前無法獲得的國家提供現(xiàn)代能源服務(wù)。此外，最低收入國家?guī)缀鯖]有對我們今天看到的氣候變化做出貢獻(xiàn)，但卻無法承擔(dān)應(yīng)對不斷變化的世界的負(fù)擔(dān)。運(yùn)用損失和損害基金來援助這些國家是 COP28 的一項(xiàng)重要成果。

適應(yīng)氣候變化的資金仍然不足

在 COP28 上，我和全球適應(yīng)中心和氣候政策倡議的同事發(fā)布了這份報(bào)告2023 年氣候適應(yīng)融資狀況和趨勢，我們分析了全球最全面、最新的氣候資金流動信息，并深入研究了非洲。好消息是，全球氣候融資從 2019-2020 年的 6530 億美元增加了一倍，達(dá)到 2021-2022 年的每年 1.3 萬億美元。然而，用于適應(yīng)的氣候資金比例正在下降，從2019-2020年氣候資金總額的7%下降到2021-2022年氣候資金總額的5%。

根據(jù)世界氣象組織非洲氣候狀況報(bào)告，非洲是受氣候變化影響最嚴(yán)重的地區(qū)之一。然而，2021-2022 年，它每年僅收到全球適應(yīng)資金流量（130 億美元）的 20%。相比之下，亞太地區(qū)獲得了全球適應(yīng)資金流量的約 45%。根據(jù)非洲國家制定的國家自主貢獻(xiàn) (NDC) 中提出的投資需求，估計(jì)該地區(qū) 2020 年至 2035 年間每年需要約 530 億美元。然而，在我們的報(bào)告中，我們提出了 NDC 可能嚴(yán)重低估投資需求的原因。實(shí)際的適應(yīng)需求，可能高達(dá) 100%。這意味著，按照目前的適應(yīng)資金流水平，到2035年非洲只能籌集1950億美元，而其需求可能是后者的八倍，達(dá)到1.6萬億美元。最后，我們回顧了非洲國家用于調(diào)集適應(yīng)資源的金融工具。非洲近 80% 的適應(yīng)資金來自貸款或政府預(yù)算。鑒于非洲大陸嚴(yán)峻的債務(wù)形勢，調(diào)動更多贈款用于適應(yīng)氣候變化比以往任何時(shí)候都更加緊迫。

COP 提供了一個(gè)解決人工智能對環(huán)境影響的平臺

在收到可怕的氣候變化警告之后，代表們在迪拜召開了 COP28 會議，并反思了迄今為止的全球氣候進(jìn)展 - 它描繪了慘淡的畫面。但隨著史無前例的最終宣言墨跡已干，轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)離污染性能源并不是眼前唯一迫在眉睫的挑戰(zhàn)：議程忽略了理解氣候變化惡化背景下人工智能 (AI) 的環(huán)境足跡。

人工智能對于減緩和適應(yīng)全球氣候變化至關(guān)重要至關(guān)重要。它展示了預(yù)測極端天氣事件提高電力效率的前景網(wǎng)格，以及發(fā)現(xiàn)可持續(xù)材料。事實(shí)上，COP28 促進(jìn)了人工智能和可持續(xù)發(fā)展交叉點(diǎn)的討論。

但是，人工智能訓(xùn)練和部署也存在環(huán)境缺陷。實(shí)現(xiàn)生成式人工智能等進(jìn)步所必需的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施會加劇溫室氣體排放，消耗大量能源，并提取各種自然資源，這些資源可能會造成不成比例的影響貧困和邊緣化社區(qū)。例如，數(shù)據(jù)中心的快速擴(kuò)張可能會導(dǎo)致水資源緊張地區(qū)的寶貴資源緊張。

這為美國發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提供了機(jī)會。很少有人追蹤人工智能在全球范圍內(nèi)獨(dú)特的環(huán)境足跡。鼓勵數(shù)據(jù)透明度和排放、水和能源報(bào)告將制定措施，為全球氣候戰(zhàn)略提供信息，將人工智能可持續(xù)性考慮因素與氣候公平結(jié)合起來不成比例的環(huán)境負(fù)擔(dān)。美國可以通過呼吁科技公司提供有意義的環(huán)境數(shù)據(jù)和指標(biāo)來應(yīng)對這一新興挑戰(zhàn)  。全球氣候治理需要國際規(guī)范、合作以及對人工智能的負(fù)面環(huán)境外部性承擔(dān)責(zé)任。

新規(guī)范、智能目標(biāo)和懸而未決的問題

面對 COP 的任何結(jié)果，人們很容易產(chǎn)生懷疑。各國政府在將高調(diào)的外交語言轉(zhuǎn)化為充分的實(shí)際行動方面的記錄參差不齊。盡管如此，COP28關(guān)于擺脫化石燃料的措辭標(biāo)志著全球規(guī)范演變的一個(gè)里程碑。在更廣泛的內(nèi)在承諾中，到 2030 年將可再生能源產(chǎn)能增加兩倍的承諾也是雄心勃勃、有時(shí)限且可行的。它要求近期的年擴(kuò)張速度不超過一倍，從過去七年的約 9% 增加到未來七年的約 17%。

在實(shí)際層面上，COP28 的另一個(gè)里程碑是啟動了損失和損害基金，該基金最初由世界銀行托管。早期承諾應(yīng)該有助于該文書的落地，盡管圍繞該文書是否具有足夠的規(guī)模和影響力來滿足氣候變化負(fù)擔(dān)最重的發(fā)展中國家的核心需求仍然存在許多首要問題。

COP28 的最終考驗(yàn)將不可避免地在于它將如何影響未來幾年世界各國的公共和私人投資策略。正如我們的同事Amar Bhattacharya和合著者在重要的新報(bào)告在迪拜推出，但仍需要采取多種形式的果斷行動。短期內(nèi)，“更好、更大膽、更大”世界銀行和其他多邊開發(fā)銀行對于全球氣候成功至關(guān)重要。世界是否迅速行動起來改革這些及相關(guān)機(jī)構(gòu)是 COP28 后續(xù)行動的核心問題。

關(guān)于化石燃料使用的歷史性妥協(xié)

盡管 COP28 的最終協(xié)議文本 在逐步淘汰化石燃料方面并未達(dá)到許多氣候倡導(dǎo)者所希望的程度，但它盡管如此，仍然包含了關(guān)于“能源系統(tǒng)中擺脫化石燃料”的必要性的歷史性語言。與 COP 達(dá)成的所有其他氣候協(xié)議一樣，它是近 200 個(gè)國家之間的不具約束力的共識文件，其中幾個(gè)國家是石油生產(chǎn)國，具有很大的影響力。這些國家本質(zhì)上有強(qiáng)大的動機(jī)來維持現(xiàn)狀，而不是主張減少化石燃料的使用，這就是為什么 COP28 協(xié)議中的妥協(xié)語言仍然值得注意。

總體而言，締約方會議的不可執(zhí)行成果最好被視為各國政府和私營部門自下而上制定自己的氣候減緩和適應(yīng)措施的廣泛框架和信號。因此，碳定價(jià)計(jì)劃等區(qū)域和國家氣候政策正在世界各地實(shí)施，而歐盟的碳邊界調(diào)整機(jī)制（CBAM）將更加重要。尤其是歐盟的 CBAM，有可能真正起到推動作用，迫使各國采用自己的碳定價(jià)法規(guī)，因?yàn)檫@將使它們做出選擇，是在本國境內(nèi)提高碳稅收入（通過國內(nèi)價(jià)格），還是讓各國自行決定碳稅收入。公司在向歐盟出口時(shí)繳納稅款。歸根結(jié)底，這取決于各國政府制定的可執(zhí)行的氣候政策，這些政策將決定全球減排進(jìn)展如何。

甲烷是 COP28 的焦點(diǎn)

最近，甲烷從氣候政策的默默無聞走向了 COP-28 的中心舞臺，證實(shí)了《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》的聲明：“甲烷的時(shí)刻”已發(fā)布。減少石油和天然氣生產(chǎn)中甲烷排放的全球框架仍然是不具約束力的公共和私人承諾的松散匯編。但甲烷的重要性繼續(xù)上升，反映出其在當(dāng)前全球變暖的超過三分之一的原因中所扮演的角色。。測量和緩解排放的技術(shù)不斷成熟，跨大西洋石油和天然氣生產(chǎn)國和消費(fèi)國在締約方大會審議之前或期間推出了大膽的新政策。

美國公布了一套新法規(guī)，包括對“超級排放國”的第三方監(jiān)控。這些措施還將與擴(kuò)大補(bǔ)貼以加速技術(shù)轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化的衡量體系以及對表現(xiàn)不佳的企業(yè)的收費(fèi)相結(jié)合。加拿大也緊隨其后，實(shí)施了新一輪的更嚴(yán)格的法規(guī)，并計(jì)劃將甲烷減排納入旨在削減石油和天然氣行業(yè)的限額與交易體系中碳排放量。歐洲已宣布對其生產(chǎn)和消費(fèi)的能源采取大膽的新的甲烷法規(guī)，越來越多的跡象表明其在碳邊界調(diào)整發(fā)展方面的領(lǐng)導(dǎo)地位將延伸到甲烷。< /span>

這些北美和歐洲政策在及時(shí)有效實(shí)施方面面臨重大政治挑戰(zhàn)。在將國家最佳實(shí)踐模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭煽康闹贫纫钥煽康亟档腿蚺欧欧矫?，進(jìn)展甚微。盡管如此，這些最新舉措表明甲烷正在從象征性聲明向設(shè)計(jì)監(jiān)管、定價(jià)和披露工具不斷演變，以支持近期氣候保護(hù)。

加強(qiáng)對氣候移民的保護(hù)

政府間氣候變化專門委員會在 1990 年發(fā)布的第一份人可能因氣候變化而在國內(nèi)流離失所。2.16 億人因自然災(zāi)害（主要是洪水、風(fēng)暴和干旱）在本國境內(nèi)新增流離失所者。世界銀行預(yù)測，到 2050 年，3260 萬人中認(rèn)識到“氣候變化最嚴(yán)重的影響可能是關(guān)于人類遷徙?！?2022 年，估計(jì)有報(bào)告

環(huán)境退化（特別是海平面上升和長期干旱）以及資源稀缺的緩慢影響可能會進(jìn)一步加劇不穩(wěn)定、不平等和沖突風(fēng)險(xiǎn)，日益推動跨國移民。然而，根據(jù)國際法，因氣候相關(guān)影響而流離失所的人不被視為難民。雖然試圖通過設(shè)立“氣候難民”類別來改革《聯(lián)合國難民公約》，既在法律上具有挑戰(zhàn)性，而且未能認(rèn)識到移民是多重原因，因氣候相關(guān)原因而流離失所的人們需要保護(hù)和安全、有序的遷徙通道。創(chuàng)新藍(lán)圖是存在的。例如，拉丁美洲和非洲聯(lián)盟擴(kuò)大了現(xiàn)有的區(qū)域?qū)用娴谋Ｗo(hù)制度，通過擾亂“公共秩序”來識別環(huán)境驅(qū)動因素。雙邊協(xié)議提出了另一種選擇，例如太平洋島國圖瓦盧和澳大利亞之間建立的“流動通道”。

COP28全球盤點(diǎn)認(rèn)識到“流離失所和計(jì)劃搬遷的政策制定和規(guī)劃”的必要性，但目前面臨的緊迫復(fù)雜性國家政黨層面對環(huán)境變化和移民問題的探討仍未充分。受海平面上升影響較大的太平洋島國代表缺席最終談判是不可接受的。未來的峰會必須確保包容性決策，并探討如何通過人道主義、經(jīng)濟(jì)和其他項(xiàng)目創(chuàng)造安全的移民通道。南森倡議和安全、有序和正常移民全球契約< a i=8>. COP28 之后的全球難民論壇可以進(jìn)一步加速這一對話。

縮小非洲氣候融資缺口進(jìn)展緩慢

隨著 COP28 的結(jié)束，氣候融資顯然是非洲領(lǐng)導(dǎo)人的首要任務(wù)。非洲的氣候資金缺口據(jù)歐洲發(fā)展政策管理中心估計(jì)，到 2030 年每年將達(dá)到 200-4000 億美元。COP28 顯示，這一差距正在不斷擴(kuò)大但彌補(bǔ)這一巨大差距的努力還不夠，包括宣布多項(xiàng)舉措，例如英國為為損失和損害基金提供資金的雄心勃勃的財(cái)務(wù)承諾（ 5,050 萬美元）、美國（1,750 萬美元）和歐盟成員國（2.45 億美元），以及 31 個(gè)不同國家承諾的超過 128 億美元128 億美元綠色氣候基金。還為綠色電力和安全糧食系統(tǒng)啟動了公私合作伙伴關(guān)系，而多邊開發(fā)銀行宣布了一項(xiàng)倡議，到 2027 年為所有人推廣早期預(yù)警系統(tǒng)。在實(shí)施創(chuàng)新融資工具方面也取得了進(jìn)展，包括非洲開發(fā)銀行建立“綠色銀行”，到 2030 年可籌集高達(dá) 15 億美元15 億美元.

這些合作努力以及 COP28 上宣布的許多其他努力正在幫助非洲國家獲得適應(yīng)、減緩和增強(qiáng)氣候變化抵御能力所需的資金。然而，巨大的資金缺口意味著資源的調(diào)動必須迅速加快，超過 COP28 所取得的成果。正如我最近與 Chido Munyati 所寫一樣，非洲和全球領(lǐng)導(dǎo)人都必須采取變革性、創(chuàng)新性和顛覆性的方法，為非洲提供充足且可持續(xù)的氣候融資。針對更好的氣候融資未來的建議包括加速私營部門投資；利用新興技術(shù)，包括金融科技解決方案和區(qū)塊鏈技術(shù)；創(chuàng)造有利的環(huán)境，以確保更多的氣候財(cái)政承諾和成功交付。

工業(yè)界正在做很多 COP 做不到的事情

關(guān)于氣候變化的締約方會議類似于歌舞伎劇院。劇本看似永恒，但卻以觀眾熟悉的方式展開。舞臺上的事物突然出現(xiàn)又消失，但沒有人感到太驚訝。結(jié)論是在演員離開場景之前，通過一個(gè)簡短而激烈的動作來解決松散的線索。一年過去了，結(jié)構(gòu)又重復(fù)了。

從形式上來說，今年在迪拜舉辦的締約方會議是一次“盤點(diǎn)”，旨在評估世界在氣候政策方面的表現(xiàn)。最終協(xié)議草案中刪除了任何有關(guān)“逐步淘汰”化石燃料的內(nèi)容——盡管如果世界要消除氣候變暖的污染，就必須放棄大多數(shù)化石燃料。對該草案感到震驚，在最后幾天進(jìn)行了激烈的談判，最終達(dá)成了一項(xiàng)妥協(xié)，要求“到 2050 年放棄化石燃料......”。隨著代表們跌跌撞撞地回家，帷幕落下。

大部分外交都是無關(guān)緊要的，因?yàn)榉蹱钍称窡o法向投資者發(fā)出明確的信號，而投資者對于大規(guī)模減排至關(guān)重要。不管是否成功，至少外交官們達(dá)成了一致，避免了失敗，否則情況會更糟。他們發(fā)出了有關(guān)方向的信號——大幅削減排放——現(xiàn)在每個(gè)主要行業(yè)都有團(tuán)體致力于應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，并嘗試新方法。新的事實(shí)將使更大膽的政策行動成為可能。

比正式會談更重要的是在迪拜舉行的所有行業(yè)會外活動，其中充滿了行動計(jì)劃和高質(zhì)量的進(jìn)展證據(jù)。其中：核電使用量增加兩倍的新協(xié)議以及大幅削減甲烷排放量的承諾強(qiáng)大的暖氣。

我們正在取得進(jìn)展。但世界仍然面臨著許多有害的變暖問題。處理這一現(xiàn)實(shí)是未來締約方大會的劇本。